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網(wǎng)友“潘小敏”問：設(shè)立和使用“小金庫”行為如何處理？

答：新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十條新增第二款規(guī)定，違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，在公共資金收支、稅務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購管理、金融管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理等財(cái)經(jīng)活動(dòng)中有違法行為的，依照前款規(guī)定處理。即按照其他違法行為視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)處分。黨員違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，本質(zhì)上屬于第三十條第一款規(guī)定的其他違法行為。對(duì)其單列一款予以規(guī)定，主要是貫徹落實(shí)黨中央嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的要求，進(jìn)一步突出了對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的懲戒。實(shí)踐中，對(duì)較為常見的設(shè)立和使用“小金庫”違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為，如何定性處理和適用條規(guī)存在不同認(rèn)識(shí)。

有這樣一起案例。2014年7月至2023年6月，A在擔(dān)任某國(guó)有公司黨委書記、董事長(zhǎng)期間，安排公司財(cái)務(wù)人員B采用少計(jì)或未開發(fā)票截留下屬單位經(jīng)營(yíng)性收入和租金收入不入賬等方式設(shè)立“小金庫”，共計(jì)350余萬元。其中，用于巧立名目濫發(fā)津補(bǔ)貼和福利186萬余元，公司班子成員違規(guī)吃喝、公務(wù)接待和外出旅游等85萬余元，A還從中報(bào)銷個(gè)人日常開支2.5萬元，以及先后挪用116萬元用于個(gè)人理財(cái)。

本案中，對(duì)A私設(shè)和使用“小金庫”的行為應(yīng)如何定性處理，存在兩種意見。第一種意見認(rèn)為，A私設(shè)“小金庫”的行為違反工作紀(jì)律，使用“小金庫”款項(xiàng)違規(guī)吃喝、旅游、濫發(fā)津補(bǔ)貼等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神；從中報(bào)銷個(gè)人日常開支2.5萬元，構(gòu)成貪污違法行為；挪用“小金庫”的錢款進(jìn)行營(yíng)利性活動(dòng)，涉嫌挪用公款罪。對(duì)A私設(shè)和使用“小金庫”的行為應(yīng)分別定性，合并處理。第二種意見認(rèn)為，A私設(shè)“小金庫”的行為違反國(guó)家法律法規(guī)，使用“小金庫”款項(xiàng)的行為根據(jù)具體用途進(jìn)行定性，其中違規(guī)吃喝、旅游、濫發(fā)津補(bǔ)貼等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用構(gòu)成貪污違法行為，挪用公款進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)涉嫌犯罪。對(duì)A使用“小金庫”款項(xiàng)的行為應(yīng)分別定性，合并處理，私設(shè)“小金庫”的行為作為情節(jié)予以表述，不再單獨(dú)評(píng)價(jià)。筆者同意第二種意見。

一、私設(shè)“小金庫”行為的定性

設(shè)立“小金庫”的行為，根據(jù)行為發(fā)生時(shí)間和新舊紀(jì)律處分條例規(guī)定，定性有所不同。具體而言，如行為發(fā)生或持續(xù)到2016年1月1日以前的，依據(jù)中央紀(jì)委2009年7月印發(fā)的《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），屬于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，條規(guī)引用2003年《條例》第一百二十六條規(guī)定。

如行為發(fā)生或持續(xù)到2016年1月1日之后的，有的認(rèn)為，從對(duì)資金管理不當(dāng)?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反工作紀(jì)律，條規(guī)引用2015年《條例》第一百二十五條或2018年《條例》第一百三十三條。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反國(guó)家法律法規(guī)，理由是2015年《條例》、2018年《條例》和2023年《條例》按照紀(jì)在法前、紀(jì)法分開的原則，刪除了大量與國(guó)家法律重復(fù)的條文，總則部分為此新設(shè)“紀(jì)法銜接”條款。由于私設(shè)“小金庫”違反了《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》第九條、第十六條規(guī)定，因此應(yīng)歸類為違反國(guó)家法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，從違法行為性質(zhì)和紀(jì)法銜接條款的角度考慮，將其歸類為違反國(guó)家法律法規(guī)更為恰當(dāng)。本案中，私設(shè)“小金庫”行為雖然發(fā)生在2014年7月，但行為持續(xù)到2023年6月，應(yīng)引用2018年《條例》第二十八條“紀(jì)法銜接”條款定性為違反國(guó)家法律法規(guī)。

二、使用“小金庫”款項(xiàng)的定性

根據(jù)《解釋》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)使用“小金庫”款項(xiàng)應(yīng)按照具體違紀(jì)行為追究相應(yīng)的紀(jì)律責(zé)任。一是違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和廉潔紀(jì)律。如使用“小金庫”款項(xiàng)吃喝、宴請(qǐng)、旅游、送禮、進(jìn)行娛樂活動(dòng)或者以其他方式揮霍的，以及違規(guī)濫發(fā)津補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金和福利，違規(guī)建設(shè)樓堂館所等，行為發(fā)生或持續(xù)到2012年12月4日之后的，應(yīng)按照違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神分別進(jìn)行定性，條規(guī)引用違紀(jì)行為時(shí)或持續(xù)時(shí)的紀(jì)律處分條例。二是違反國(guó)家法律法規(guī)。應(yīng)注意區(qū)分不同情況，準(zhǔn)確適用條款。如使用“小金庫”款項(xiàng)中有貪污（職務(wù)侵占）、挪用、私分等刑法規(guī)定的行為，但因數(shù)額和情節(jié)未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，且行為發(fā)生或持續(xù)到2016年1月1日之后的，按照“紀(jì)法銜接”條款進(jìn)行定性，條規(guī)引用2015年《條例》或2018年《條例》第二十八條規(guī)定，或者2023年《條例》第三十條規(guī)定。如使用“小金庫”款項(xiàng)涉嫌貪污（職務(wù)侵占）罪、挪用公款（資金）罪、私分國(guó)有資產(chǎn)罪等犯罪，且行為發(fā)生或持續(xù)到2016年1月1日之后的，應(yīng)按照“紀(jì)法銜接”條款進(jìn)行定性，條規(guī)引用2015年《條例》或2018年《條例》第二十七條規(guī)定，或者2023年《條例》第二十九條規(guī)定。

本案中，對(duì)A使用“小金庫”款項(xiàng)違規(guī)吃喝、公務(wù)接待，濫發(fā)津補(bǔ)貼、福利，旅游等行為，定性為違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，分別按照2018年《條例》第一百零三條、第一百零四條和第一百零五條處理，對(duì)其貪污違法行為，適用2018年《條例》第二十八條規(guī)定處理，對(duì)其涉嫌挪用公款罪行為，適用2018年《條例》第二十七條規(guī)定處理。

三、私設(shè)和使用“小金庫”的處理

通常，設(shè)立“小金庫”的最終目的是為了使用，即設(shè)立和使用“小金庫”是手段和目的關(guān)系，兩者存在牽連關(guān)系，不宜重復(fù)評(píng)價(jià)。如果設(shè)立“小金庫”后沒有使用、來不及使用的，可以以設(shè)立“小金庫”的違紀(jì)行為進(jìn)行定性，表述為違反國(guó)家法律法規(guī)，違規(guī)設(shè)立“小金庫”。如果設(shè)立“小金庫”后使用其中的款項(xiàng)，在案證據(jù)能夠證明大部分或全部資金去向及具體用途的，需要追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)按照使用“小金庫”款項(xiàng)的違紀(jì)行為分別定性，合并處理，對(duì)設(shè)立“小金庫”的行為作為情節(jié)予以表述。