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國資監(jiān)管 | 從全球視角看中國國資治理獨特優(yōu)勢
《國資報告》雜志2023年8月刊推出特別策劃《國資集中監(jiān)管新優(yōu)勢》，多角度、多方面梳理了現(xiàn)行國資監(jiān)管體制20年來尤其是黨的十八大以來的演進完善、實踐成效和經(jīng)驗做法?？傮w看，中國特色國有資產(chǎn)監(jiān)管體制已基本成熟定型，為保障我國國有資產(chǎn)安全、發(fā)揮國有經(jīng)濟戰(zhàn)略支撐作用、推進高質(zhì)量發(fā)展提供了重要保障?，F(xiàn)選取部分文章與您分享，此為第二篇——《從全球視角看中國國資治理獨特優(yōu)勢》。
從全球視角看中國國資治理獨特優(yōu)勢
我國擁有全世界規(guī)模最大的國有資產(chǎn)，經(jīng)營好、監(jiān)管好、治理好國有資產(chǎn)，是前無古人的嶄新歷史課題。黨的十八大以來，國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力不斷增強，得到黨中央充分肯定和人民群眾高度認可。國有經(jīng)濟發(fā)展的成就充分證明，我國在長期實踐特別是黨的十八大之后形成的國有資產(chǎn)治理體制是符合國情、科學有效的，體現(xiàn)了我國國家制度和國家治理體系的獨特優(yōu)勢。
我國國資治理體制來自實踐 來之不易
公有制是社會主義的重要經(jīng)濟基礎。新中國成立后，我國對國有資產(chǎn)治理體制進行了長期探索。計劃經(jīng)濟時期，黨委、政府直接經(jīng)營國有企業(yè)，企業(yè)是政府的附屬物，管企業(yè)與管資產(chǎn)高度統(tǒng)一。改革開放到黨的十八大，解決所有者缺位、政企不分、“五龍治水”等問題，逐步形成統(tǒng)一高效的管理體制，成立中央、省、市三級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，形成了管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)治理體制。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，開創(chuàng)性地提出一系列關于國有經(jīng)濟的新思想、新舉措，理直氣壯堅持做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，我國國有資產(chǎn)治理體制進一步完善，呈現(xiàn)出四大特點。
一是堅持黨對國有資產(chǎn)的全面領導。把堅持黨的領導、加強黨的建設，作為國有資產(chǎn)監(jiān)管的靈魂。各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，既是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，也承擔所屬國有企業(yè)黨的建設工作。
二是特設精簡集中的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構。各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為政府特設機構，履行國有資產(chǎn)出資人職責，監(jiān)管所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)。
三是以管資本為主的國有資本授權經(jīng)營體制。堅持政企分開、政資分開，清晰界定政府、出資人、國有資產(chǎn)運營公司和企業(yè)的責權利，以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營體制。
四是實行職工民主管理和社會監(jiān)督。健全以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，加強企業(yè)職工民主監(jiān)督，建立健全包括出資人監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察巡視等在內(nèi)的外部監(jiān)督機制，完善國資國企信息公開制度，接受社會公眾監(jiān)督。
這些特點，既是長期以來國有資產(chǎn)治理體制探索的成果，更體現(xiàn)了十八大以來我們黨在黨的領導和黨的建設、經(jīng)濟體制改革、行政體制改革方面的最新進展。
我國國有資產(chǎn)治理體制具有顯著優(yōu)勢
世界上沒有放之四海而皆準的國有資產(chǎn)治理體制和企業(yè)制度，國有資產(chǎn)治理體制需要同一個國家的基本制度相融合，同國有資產(chǎn)的職能定位相一致。我國國家治理體系具有多方面顯著優(yōu)勢，作為該體系的一部分，我國國有資產(chǎn)治理體制也具有顯著優(yōu)勢。
一是堅持黨的集中統(tǒng)一領導，保障國有經(jīng)濟正確發(fā)展方向的優(yōu)勢。完善國有資產(chǎn)治理體制，根本目的是鞏固公有制主體地位，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，讓國有資產(chǎn)成為黨和國家最可信賴的依靠力量。為此，必須加強黨對國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一領導，保證其始終代表人民根本利益，這是我國國有資本同其他類型資本的本質(zhì)區(qū)別。
在制度上實現(xiàn)黨對國有資產(chǎn)的領導，是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義的重要貢獻，是我國國有資產(chǎn)治理體制最大的亮點和優(yōu)勢，也是在新時代贏得各種斗爭的根本保障。實踐中，堅持黨的領導和黨的建設是國資監(jiān)管的重要內(nèi)容，國務院國資委在國企黨建上全面發(fā)力，建立完善了黨建工作考核評價、述責述職、政治巡視等機制；在企業(yè)層面，通過修改章程，把黨的領導融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結構中。
擺脫資本主義條件下資本運動的邏輯，國有資本成為了服務于黨和人民根本利益的力量。這是其他制度國有資產(chǎn)治理體制不具備的優(yōu)勢。
二是堅持責權利相統(tǒng)一，對國有資產(chǎn)進行集中協(xié)同高效監(jiān)管的優(yōu)勢。不同于其他國家由多個政府部門或政府之外的資產(chǎn)管理公司共同承擔出資人職能，我國在中央、省、市三級政府成立特設的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，履行出資人職責，實現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效。
此體制的優(yōu)勢在于，首先有利于體現(xiàn)政府責任。只有黨和政府，才能夠作為公共利益的法定代表。把國有資產(chǎn)監(jiān)管機構設在政府，是政府責任的體現(xiàn)。
其次有利于實現(xiàn)政企分開、政資分開。國資委集中承擔國有資產(chǎn)出資人職能，不承擔公共管理職能；其他承擔公共管理職能的政府部門，不承擔出資人職能。在制度上避免了出資人職能和公共管理職能沖突，有利于實現(xiàn)競爭中性原則。
最后有利于對國有資產(chǎn)進行協(xié)同高效管理。由一個特設機構承擔國有資本出資人職責，建立以黨的建設、主業(yè)核定、薪酬分配、人員任免、財務評價、產(chǎn)權管理、風險管控等為主線的工作閉環(huán)體系，實現(xiàn)管資本和管人、管事、管資產(chǎn)的有效結合，將國有資產(chǎn)保值增值、履行職責的責權利主體統(tǒng)一。既有利于綜合使用各種管理和激勵手段，避免“有責無權”或“有權無責”；也能夠提高監(jiān)管的規(guī)模效應，在更大范圍內(nèi)跨領域優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，降低監(jiān)管成本。
三是堅持把社會主義制度和市場經(jīng)濟有機結合，推動國有資本做優(yōu)做強做大的優(yōu)勢。各國市場經(jīng)濟都要建立在具體的制度、文化、國情基礎上，社會主義制度和市場經(jīng)濟有機結合，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一。社會主義市場經(jīng)濟是有意識的系統(tǒng)制度設計，國有資產(chǎn)治理體制作為其中的重要內(nèi)容，包含社會主義因素和市場經(jīng)濟因素。
一方面，堅持市場在資源配置中起決定性作用，是社會主義市場經(jīng)濟體制的根本特征之一。另一方面，堅持更好地發(fā)揮政府作用。在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、彌補市場失靈以及參與國際競爭等方面，國有經(jīng)濟都是重要的抓手和紐帶。當前，大企業(yè)已經(jīng)成為國際競爭的主要力量，在國際競爭前沿，更需要政府和市場緊密融合、無縫銜接，形成“組合拳”。
四是堅持管資本為主，占據(jù)資本運營制高點的優(yōu)勢。形成以管資本為主的國有資產(chǎn)治理體制，是我們黨作出的重大理論創(chuàng)新，標志著對社會主義與資本關系認識的突破，限制資本的消極作用，讓資本更好地服務于社會主義?！肮苜Y本為主”的理論依據(jù)在于國家從制高點掌控資本，管好資本才能管好企業(yè)。
管資本同管企業(yè)并不排斥或對立?！皬墓芷髽I(yè)向管資本轉變”是管理重點、管理方法的改變，而不是國家和國有資產(chǎn)及國有企業(yè)之間關系的改變。以管資本為主，是對政府提出了更高的要求，而不是對“管資產(chǎn)和管人、管事相結合”的否定。
五是堅持制度自信，把我國制度優(yōu)勢轉化為國有資產(chǎn)監(jiān)管運營效能的優(yōu)勢。我國的國有資產(chǎn)治理體制，根植于中國大地，依托于中國制度，完全能夠吸納我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)勢，體現(xiàn)“四個自信”，把我國的制度優(yōu)勢轉化為國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的效能。
例如，我們黨堅持科學理論指導，對歷史發(fā)展規(guī)律有科學把握，有崇高的社會理想和使命擔當，這些滲透到國有資本運行過程中，使國有經(jīng)濟富有社會責任感、歷史使命感，黨的領導就是國有企業(yè)競爭力、國企干部職工凝聚力和戰(zhàn)斗力的來源。
再如，發(fā)揮人民當家作主的優(yōu)勢，在企業(yè)推進職工民主管理；發(fā)揮全國一盤棋的優(yōu)勢，推動國有資本跨地域、跨行業(yè)、跨國界進行大協(xié)調(diào)大協(xié)作；發(fā)揮選賢任能的優(yōu)勢，造就大批高素質(zhì)的社會主義企業(yè)家；發(fā)揮構建人類命運共同體的優(yōu)勢，推動國有經(jīng)濟遠航出海、兼濟天下。以上都是把制度優(yōu)勢轉變?yōu)閲匈Y產(chǎn)和企業(yè)競爭力的途徑。
我國國有資產(chǎn)治理體制符合國情 有生命力
當前，我國國有資產(chǎn)治理體制還在深化改革，總體上是符合國情、有生命力的，有利于國有資本保值增值、提高國有經(jīng)濟競爭力和放大國有資本功能。應該堅持和發(fā)揚現(xiàn)有優(yōu)勢，按照十八大以來黨中央的部署繼續(xù)深化改革。
當前的國有資產(chǎn)治理體制符合我國國情和國有經(jīng)濟的職能定位。作為社會主義國家，我國國有經(jīng)濟的職能定位與非公資本不同，與西方國家的國有經(jīng)濟也不同，所以治理體制也有區(qū)別。我國國有經(jīng)濟要按照“六個力量”的要求，成為黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，承擔中國特色社會主義賦予的政治、經(jīng)濟和社會責任，體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標，在供給側結構性改革、高質(zhì)量發(fā)展、科技創(chuàng)新、參與全球競爭方面走在前面，履行包括宏觀調(diào)控、處理突發(fā)事件、維護社會穩(wěn)定和國家安全等公共性職責。
當前的國有資產(chǎn)治理體制，既體現(xiàn)了國有資產(chǎn)的職能定位，堅持了黨的領導，有利于發(fā)揮資本的積極作用，限制消極作用，又充分借鑒了西方資產(chǎn)管理和企業(yè)治理的有益經(jīng)驗，有利于實現(xiàn)社會主義和市場經(jīng)濟的融合，體現(xiàn)了競爭中性原則，因此是符合國情和國有經(jīng)濟職能定位的。
不能簡單用其他國家的模式對比我國國有資產(chǎn)治理體制。目前有觀點主張模仿其他國家的國有資產(chǎn)治理體制，此時應充分借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，但不能完全照搬。我國國有資產(chǎn)規(guī)模大，戰(zhàn)略性和政策性職能更強，需要把黨的領導融入公司治理全過程，黨和政府負有積極引領國有資產(chǎn)發(fā)展方向、引導和監(jiān)督其履行“六個力量”的重大責任，客觀上需要強有力和專業(yè)化的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構。
還有一種主張是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門只承擔監(jiān)管職責，把出資人職責完全交給若干家國有資本投資運營公司行使。這種觀點混淆了作為公共管理者的“治理”和作為出資人的“監(jiān)管”，通俗地說，前者是“國法”，后者是“家法”，不能混淆。國資委正是以出資人身份對國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，這個監(jiān)管本身就是出資人權利的一部分。只有具備出資人身份，才能承擔出資人的監(jiān)管責任。
主張由國有資本投資運營公司承擔出資人職能的辦法，吸收了新加坡等國成立國有資本投資運營公司的經(jīng)驗，但我國不宜單純由國有資本投資運營公司行使國有資本出資人職責。這是因為，新加坡管理規(guī)模和半徑很小，國有資產(chǎn)結構簡單，這種模式主要適用于高度市場化、單純以利潤為唯一目標的國有企業(yè)。而我國國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)模和職能范圍都遠超過新加坡，如果在政府沒有出資人的代表，就必然會導致龐大的國有資產(chǎn)運營公司失去有效監(jiān)管。如果把“管資本為主”理解成讓國有資本完全按照資本自身的邏輯運行，政府坐享預算和收益權，而不在戰(zhàn)略、布局、績效等方面給予引導和規(guī)范，這在客觀上是削弱黨和政府在國有資本運行中的作用，可能導致“尾大不掉”，即國有資產(chǎn)成為獨立王國，或者“群龍無首”，即多個國有資產(chǎn)運營公司為追求利潤最大化而各自為政，難以集中力量辦大事，難以實現(xiàn)國有經(jīng)濟體系的協(xié)同效應。
經(jīng)歷世界百年未有之大變局，充分展示了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢和國有經(jīng)濟的力量。面對國有經(jīng)濟承擔的新使命和中國式現(xiàn)代化的新要求，需要繼續(xù)鞏固和發(fā)揮國有資產(chǎn)治理體制現(xiàn)有優(yōu)勢。
只有堅持黨的集中統(tǒng)一領導，確保國有經(jīng)濟正確發(fā)展方向，才能在波譎云詭的外部環(huán)境下不忘初心、牢記使命，成為黨執(zhí)政的重要基礎，成為維護國家和人民利益的重要力量。只有堅持對國有資產(chǎn)進行集中協(xié)同高效監(jiān)管，加快建立以管資本為主的國有資產(chǎn)治理體制，才能讓國有資產(chǎn)更好地履行黨和人民賦予的任務，擴大國有資本功能，在疫情之后帶動與整合更多的資源，向符合高質(zhì)量發(fā)展的關鍵領域聚焦，更好地凝聚新的增長動力。
只有堅持社會主義與市場經(jīng)濟有機結合，綜合發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢，才能不斷增強國有經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力，把我們各方面的制度優(yōu)勢有效轉化為國有資產(chǎn)的總體效能，讓國有經(jīng)濟永遠立于時代潮頭。（作者：國務院發(fā)展研究中心中國國際發(fā)展知識中心研究員江宇）
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信息來源：國資報告